در شرایط متناقض‌‌نمایی که دولت از ناحیه مردم به عنوان بانی حل مسائل شناخته می‌‌شود اما در عین حال به طور اکثری مداخلاتش برای حل همان مسائل با انتقاد مردم روبروست یک راه‌‌حل بیشتر برای رفع تناقض نمی‌‌توان یافت و آن هوشمندسازی دولت است. امروز نه در ایران که در تمام نقاط جهان دولت‌‌ها با یک پرسش از ناحیه مردم مواجهند و آن اینکه تصمیمات دولتی چه سهم و بهره‌‌ای از عقلانیت و هوشمندی برده است؟ دولت اگر نتواند در مقابل مسئله هوشمندی، پاسخ معتبری از خود نشان دهد همواره با آفت سرمایه اجتماعی مواجه خواهد بود و اصلاحات بزرگ را نیز به جهت عدم همراهی عمومی باید به تاخیر انداخته یا به حاشیه براند. این نوشتار تلاشی است جهت توضیح تقلای دولت برای پاسخ‌‌دهی به پرسش فوق و صدالبته اینکه همچنانکه این پاسخ به جهت مضمونی باید عمیق باشد صدالبته به جهت فرایندی و فرمال نیز نیازمند اعتنا و ارتقاست. هوشمندسازی دولت به تعریف متعددی که دارد احیانا ضامن عمق مضمونی مواجهه دولت به معضله ناکارامدی است اما به فرایند هوشمندسازی کمتر توجه می‌‌شود و همین‌‌که به جای فرایند هوشمندسازی که خود را در حکمرانی هوشمند جلوه‌‌گر می‌‌کند بر دولت هوشمند که تمرکز بر برآیند و برونداد دولت که خدمت است تکیه می‌‌شود دلالت خوبی است که غفلت نهادی از فرم هوشمندی در طول دو دهه قبل وجود دارد و تعجیلی که هرچه زودتر قبل از آنکه تمهیدات و مقدمات هوشمندسازی تضمین شود باید به ثمرات و آثار آن رسید. 

 

‌‌شول و شول (2014) حکمرانی هوشمند را تلاش دولت برای مقابله یا محیط‌‌های پیچیده و نامطمئن با اتکا به عناصری چون گشودگی در تصمیم‌‌گیری، رویکرد باز در مشارکت و همکاری ذینفعان و ... از طریق فناوری‌‌های هوشمند به عنوان تسهیل‌‌گر نوآوری، پایداری و رقابت‌‌پذیری می‌‌دانند. کارکردهای حکمرانی هوشمند، مشارکت عمومی، شفافیت، مردم‌‌سالاری، توسعه یادگیری عمومی و بازطراحی سازمان حکومت معرفی شده است (تقوا و همکاران، 1396). حکمرانی هوشمند ناظر به سه کارکرد اصلی حکمرانی یعنی خط‌‌مشی‌‌گذاری، تنظیم‌‌گری و ارائه کالاها و خدمات (رادشلرز، 2020) به شرح ذیل است:

 

خط‌‌مشی‌‌گذاری هوشمند با نگاه مسئله‌‌محور به دنبال ارتقای قابلیت‌‌های نظام‌‌های تصمیم‌‌گیری از رهگذر یکپارچه‌‌سازی طراحی، اجرا و ارزیابی برنامه‌‌ها و خط‌‌مشی‌‌های عمومی است. به این صورت که بر ‌ایجاد ارتباط موثر میان طراحی، پیاده‌‌سازی و ارزیابی خط‌‌مشی با اتکا بر فرایندهای داده‌‌مبنا و مبتنی بر فناوری‌‌های نوین چون هوش مصنوعی، کلان‌‌داده و اینترنت اشیا تأکید دارد تا امر طراحی متأثر از ارزیابی آثار اجرا بتواند خود را مستمرا بهبود دهد. شکل‌‌گیری چرخه بازخورد در این سه مرحله باعث می‌‌شود که نوعی نظام خودتصحیح‌‌شونده خودکار ایجاد شود که به صورت مستمر و پیوسته خود را ارتقا دهد تا برای مسائل نوپدید ظرفیت لازم برای واکنش را داشته باشد (محمدی و عبدالحسین‌‌زاده، 1402).  

 

وضعیت فعلی تنظیم‌‌گری دولتی از حیث مقررات‌‌گذاری، تکافوی محیط پیچیده، خلاق، نوپدید و کمترقابل پیش‌‌بنی را نمی‌‌کند و از رهگذر این موقعیت بدتنظیم، یا کسب‌‌وکارهای فعال در این حوزه شکست می‌‌خورند و یا با توسعه بی‌‌قاعده، انحصار و امتناع نظارت‌‌پذیری، به تهی شدن دولت منجر می‌‌شوند. بی‌‌شک اثر مقررات‌‌گذاری بر نوآوری را نمی‌‌توان نادیده انگاشت لذا نمی‌‌توان با فرم مقررات‌‌گذاری سنتی به استقبال سامان‌‌بخشی به فناوری‌‌های نوپدید رفت بلکه باید از سازکارهای قانون‌‌گذاری پویا و مبتنی بر عملکرد بهره برد که یکی از بهترین آنها، رویکرد محیط آزمون است که از طریق آزمایش زمان‌‌دار، امکان مقررات‌‌گذاری مبتنی بر عملکرد را با خصایصی چون خودتنظیم‌‌گری و مشارکت فراهم می‌‌کند (خسروپور و همکاران، 1400).

 

خدمت هوشمند، خدمتی است که باید براساس مدل بلوغ در سه سطح محقق شود: سطح اول: فرایند ارائه خدمت بدون دخالت عامل انسانی و انجام استعلامات الکترونیک انجام پذیرد؛ سطح دوم: خدمات در میان دستگاه‌‌های دولتی به شکل یکپارچه ارائه گردد، و سطح سوم: خدمت برای آحاد مردم مستحق خدمت به شکل شخصی‌‌سازی‌‌شده ارائه گردد.

 

تاکنون هوشمندسازی بر قرائتی استوار بود که دولت را تنها در کارکرد تصدی‌‌اش یعنی ارائه خدمت خلاصه می‌‌کرد. لذا طرح هوشمندسازی دولت تبدیل به هوشمندسازی خدمات دولتی شد. فارغ از اینکه علت این تنازل و فروکاهش دولت از روح کلان و کارکردهای دیگرش به تنها کارکرد ارائه خدمات چه بود ـ که یقینا خود قابل بررسی است ـ اما نوعی تنقیص در هوشمندسازی دولت را به همراه داشت چراکه دولت را در بسیاری از نقش‌‌های خود که شأن مقدمی در نسبت شأن ارائه خدمت داشت خلع یدکرده و مئالا منتج به صعف‌‌نمایی کارنامه هوشمندسازی دولت شد  تا جایی که برخی از ارزیابی‌‌ها، آمار هوشمندسازی دولت تاکنون را زیر 13درصد اعلام کرده‌‌اند. بررسی بیشتر نیز مشخص کرد که نه تنها دولت در امر هوشمندسازی، دچار تنازل مفهومی به خدمات صرف شده است بلکه نوعی  تقلیل‌‌گرایی رویکردی نیز اتفاق افتاده است و آن اینکه هوشمندسازی خدمات تنها در انحصار نوعی نگاه فنی قرار گرفته است و نسبت سطوح هوشمندسازی به رویکرد هوشمندسازی که می‌‌تواند سناریوهای مختلفی را بپذیرد در وضعیت فعلی دولت هوشمند تنها در یک وضعیت منجمد شده است.

 

جدول 1: نسبت سطوح هوشمندسازی به رویکردهای هوشمندسازی در وضع فعلی کشور

این تقلیل‌‌گرایی مفرط به هر دلیلی باشد تنها یک اثر دارد و آن اینکه هوشمندسازی در لایه خدماتی را هم با مشکل بلکه امتناع مواجه خواهد کرد.

 

انجماد طرح هوشمندسازی در جهت‌‌گیری‌‌های سیاستی کشور بر فروکاهش کارکرد دولت به ارائه خدمات و نگاه فنی به امر هوشمندسازی را می‌‌توان در اولین طرح جامع جهت توسعه و کاربرد فناوری ارتباطات و اطلاعات ایران با نام "تکفا"، تبصره 13 قانون بودجه سال 1381، 13 حکم برنامه سوم توسعه، 40 حکم برنامه چهارم توسعه، 32 ماده برنامه پنجم توسعه، یک فصل برنامه ششم توسعه، یک فصل برنامه هفتم توسعه و اسناد قانونی دیگر چون قانون تجارت الکترونیک، قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، قانون مدیریت داده‌‌ها و اطلاعات ملی، تبصره 7 قانون بودجه 1401، تبصره 7 قانون بودجه 1402، یا اسناد اجرایی چون سند راهبردی نظام جامع فناوری اطلاعات، نقشهراه اصلاح نظاماداری مرتبط با توسعه دولت الکترونیک و هوشمندسازی اداری، آیین‌‌نامه توسعه خدمات الکترونیکی دستگاه‌‌های اجرایی، آیین‌‌نامه اجرایی توسعه و گسترش کاربری فناوری اطلاعات وارتباطات، تعیین پروژه‌‌های اولویت‌‌دار دولت الکترونیک، طرح‌‌های کلان و پیشران توسعه دولت هوشمند و ... دید. 

آنچه از مطالعه و بررسی اسناد سیاستی پیرامون تحقق دولت هوشمند در کشور بر می‌‌آید حرکت از نوعی ابهام نسبت به کاربردهای فناوری اطلاعات به سوی توسعه غیرمقید به مسئله است؛ توضیح آنکه در ابتدا که مشخص نبود دقیقا از فناوری اطلاعات وارتباطات چه تغییری را می‌‌توان در مناسبات حکمرانی متوقع بود عمده اسناد سیاستی در این ارتباط هرچند واجد هدف‌‌گیری‌‌های مشخصی بود لکن در موقعیت شناخت قرار داشتند و تنظیم سند راهبردی نظام جامع گویای همین معناست که در آن زمان لازم بود ابعاد اثرگذاری فناوری اطلاعات بر موضوع حکمرانی تدقیق شود تا بعد بتوان مختصات بهره‌‌برداری از این فناوری را تعیین کرد؛ تصویب کمتر قوانین ـ قوانین موضوعی و نه قوانین برنامه توسعه ـ  و میل حاکمیت به تنظیم آیین‌‌نامه‌‌های اجرایی نیز موید این مدعاست. این موضع حاکمیتی نیز در موقع خود درست بود چراکه تا زمانی‌‌که ابعاد فناوری اطلاعات و آثاری که بر فضای حکمرانی و همین‌‌طور فضای عمومی کشور خواهد گذارد مشخص نباشد هرگونه قانون‌‌گذاری و تعیین حدود و حقوق، بیش از آنکه مؤثر افتد می‌‌تواند به انحراف منجر شود. اما به مرور که این فناوری، خود را شناساند تمایل به تعقیب توسعه فناوری اطلاعات در قوانین بودجه سنواتی بیشتر شد آنچانکه در تبصره 7 بودجه سال 1401 و سال 1402 به طور شفاف تکالیفی برای دستگاه‌‌های حاکمیتی جهت توسعه دولت هوشمند مشخص و بودجه لازم برای انجام آن تکالیف نیز مقرر شد. اما مسئله‌‌ای که موضع فعلی حاکمیت نسبت به امر توسعه دولت هوشمند را قدری به مخاطره می‌‌اندازد وجود نوعی ایده‌‌آلیسم غیرمسئله‌‌محور در تعیین اهداف و به تناسب تکالیف دستگاه‌‌هاست به طوری که ارزیابی‌‌های معطوف به میزان تحقق دولت هوشمند نشان می‌‌دهد میان مقاصد و اهداف خط‌‌مشی‌‌گذار ـ قانون‌‌گذار با آنچه عملا در وضع واقع رخ می‌‌دهد شکاف معناداری وجود دارد که این شکاف باید مسئله‌‌مند شده و هر اقدام دیگر سیاستی ـ تقنینی در راستای توسعه دولت هوشمند باید به آن مسئله ارجاع شود.

 

ساختاردهی مسئله جهت مشارکت ذینفعان(که احیانا منافع، تمایلات و دانش تخصصی متفاوتی دارند) به دنبال ایجاد تعریفی معنادار و درکی جامع و مورداتفاق از مسئله در میان ذینفعان است؛ فرایند معنادار ساختن مسائل، فرایندی چرخه‌‌ای، رفت و برگشتی و اغلب شهودی است که در زمینه‌‌ها و رشته‌‌های مختلف انسانی با هدایت همه تحقیقات در فرایند ساختاردهی مسئله باید انجام شود. ساختاردهی مسئله فرآیندی با چهار مرحله به هم پیوسته است که عبارتند از: احساس مسئله، جستجوی مسئله، تحدید حدود مسئله و مشخصه‌‌بندی مسئله (Dunn, 2017, p. 80).

 

شکل 1: مراحل ساختاردهی مسئله (Dunn, 2017, p. 80)

 

فرایند ساختاردهی مسئله هوشمندسازی دولت با اتکا به پنل خبرگانی با حضور 13 نفر متخصصین و مسئولین دستگاه‌‌های ستادی فعال در حوزه هوشمندسازی اعم از دبیر شورای اجرایی فناوری اطلاعات، معاون حکمرانی الکترونیک سازمان اداری و استخدامی، مدیر امور دولت الکترونیک معاونت حکمرانی الکترونیک سازمان اداری استخدامی، مدیرکل آی‌‌تی سازمان اوقاف، معاون دولت الکترونیک سازمان فناوری اطلاعات وزارت ارتباطات، مشاور حکمرانی هوشمند دبیر شورای اجرایی فناوری اطلاعات، مشاور توسعه دولت هوشمند دبیر شورای اجرایی فناوری اطلاعات، مشاور هوشمندسازی فراجا، استاد داتشکده کامپیوتر دانشگاه علم و صنعت و 4 کارشناس حوزه فناوری اطلاعات انجام شد که نتایج آن به شرح ذیل است:

بعد از گذشت قریب به 20 سال از تمایل حاکمیت برای الکترونیک کردن خدمات دولت و حذف عامل انسانی و استعلامات کاغذی، هنوز با تحقق اهداف الکترونیسم و هوشمندسازی چون بهبود کیفیت خدمات، افزایش قابلیت دسترسی به خدمات، توسعه فناوری و نوآوری، افزایش مشارکت شهروندی، افزایش شفافیت، افزایش رضایت شهروندان و متعاقب آن افزایش اعتماد عمومی فاصله زیادی داریم و موقعیت هوشمندسازی همچنان با پریشانی‌‌های و نگرانی‌‌های فراوانی مواجه است. 

روایت نهادی: وضع نهادی هوشمندسازی دولت چه به جهت عوامل سازمانی مرتبط به هوشمندسازی دولت چون شورای اجرایی فناوری اطلاعات، سازمان اداری و استخدامی، وزارت ارتباطات و همه دستگاه‌‌های اجرایی و چه سایر عوامل نهادی چون خط‌‌مشی‌‌های عمومی و  قوانین عمومی دچار تشتت، تعارض و تزاحم است. موازی‌‌کاری‌‌های زیاد، برون‌‌سپاری غیرهدفمند، تصدی‌‌گری مفرط دولت، تعامل نهادی، خط‌‌مشی‌‌های متعارض، قوانین غیر مؤثر و ...  از جمله این مسائل نهادی است.

روایت فناورانه: فرایند الکترونیک کردن خدمات دستگاه‌‌های اجرایی همچنان به جهت فنی مطلوب نیست. همچنان خدمات دستگاهی به طور کامل به پنجره ملی متصل نشده است. پایگاه‌‌های اطلاعاتی پایه نیز هنوز به طور کامل شکل پیدا نکرده است که مانع یکپارچه‌‌سازی خدمات دولتی نیز شده است. 

روایت اداری: دولت هوشمند یا دولت الکترونیک پاسخی است بر ناکامی‌‌های دولت لذا محور تغییر یا متعلق هوشمندسازی باید فرایندهای اعمال مداخلات دولتی باشد.این در حالی است که تاکنون تمرکز بر الکترونیک کردن فرایندهای موجود بوده است فارغ از آنکه به بازطراحی این فرایندهای در راستای اهداف هوشمندسازی اندیشیده شود. مفهوم چرخه هوشمندسازی می‌‌خواهد تمرکز هوشمندسازی را بر اصلاح فرایندهای سازمانی برگرداند. متناسب با بازطراحی فرایندهای ارائه خدمات لازم است ساختار سازمانی و منابع انسانی دستگاه‌‌های اجرایی نیز اصلاح شود.

روایت اجتماعی (اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی): جریان هوشمندسازی هم به جهت عدم اعتماد و مشارکت عمومی و هم ناآماده بودن جامعه هدف تغییر در دستگاه‌‌های اجرایی با نوعی امتناع یا حداقل صعوبت اجتماعی مواجه است. 

روایت اقتصادی: طرح هوشمندسازی دولت نیازمند تأمین منابع مکفی مالی است که تاکنون حاصل نشده است. 

روایت آینده‌‌‌‌نگرانه: تأثیر روندهای کلان جهانی بر هوشمندسازی دولت چون هم‌‌گرایی فناوری‌‌ها، شهری شدن، تغییرات جمعیتی و اجتماعی، اطلاعات تکامل‌‌یابنده و مسئله اعتماد عمومی، تغییرات اقلیمی و کمبود منابع، تغییرات و فراز و فرود جهانی شدن ـ محلی شدن، فناوری‌‌های مالی، تغییر تولید به سمت انقلاب صنعتی 4، رشد تأثیرات بازیگران غیردولتی و ... قابل توجه است که تاکنون آنچنان‌‌که باید موردتوجه قرار نگرفته است.

روایت‌‌های متعدد ذینفعان در کدهای مفهومی زیر متبلور است. 

 

جدول 2: کدگذاری مفهومی مسئله هوشمندسازی دولت در ایران

 

 

شکل 2: ابعاد مسئله هوشمندسازی دولت در ایران

در عین حال که مسائل متعددی در موقعیت هوشمندسازی دولت وجود دارد اما ضعف نهادی و فقدان نهاد راهبر هوشمندسازی، ریشه همه مسائل این حوزه است. ضعف نهادی را در تعدد نهادهای مداخله‌‌گر در حوزه هوشمندسازی بدون تعیین مناسبات میان آنها و تکالیف هر یک که لاجرم باعث ناهمسویی آنها خواهد شد می‌‌توان دید. شورای اجرایی فناوری اطلاعات که با هدف وضع خط‌‌مشی‌‌های اجرایی و همین‌‌طور نظارت بر کیفیت انجام این خط‌‌مشی‌‌ها توسط سایر دستگاه‌‌های ذینفع تأسیس شده است می‌‌تواند چنین شأن راهبری را ایفا نماید اما با کاستی‌‌های دیگر نهادی مواجه است. شورای اجرایی باید موقعیت فراوزراتی پیدا کرده و با تشکیل مربعی از سازمان فناوری اطلاعات جهت تأمین زیرساخت، سازمان اداری و استخدامی جهت بازطراحی فرایندهای دستگاه‌‌های اجرایی، سازمان برنامه و بودجه جهت تأمین منابع مالی و دستگاه هدف هوشمندسازی، نقش تنظیم‌‌گر را ایفا نماید. اما چنین شئونی برای این پنج رکن باید رسمیت قانونی یابد تا استنکاف از آن ضمان اجرایی پیدا کند. اما شورای اجرایی مسئله مهم دیگری دارد و آن اینکه دبیرخانه شورا حتی برای ایفای شأن تنظیمی شورا عمیقا نحیف و فاقد بضاعت لازم است. این دبیرخانه باید مبتنی بر خوشه‌‌های موضوعی متناظر با دستگاه‌‌های دولتی، کمیته‌‌های حکمرانی هوشمند موضوعی تشکیل دهد تا روابط میان ذینفعان هوشمندسازی با اتکا به ظرفیت عناصر چهارگانه را تنظیم نماید.

مهمترین مانع هوشمندسازی، عدم همراهی بدنه دولت با این مهم است و مهمترین وظیفه شورای اجرایی، رفع این مانع است. با این وجود وظیفه شورای راهبری جهت حل مسئله هوشمندسازی دولت را البته با اخذ اختیارات ویژه از رییس‌‌جمهور با اتکا به اصل 127 قانون اساسی می‌‌توان در موارد زیر خلاصه کرد: