احسان کیان‌‌خواه (دبیرشورای اجرایی فناوری اطلاعات)

تحولِ فناورانه‌ی دولت به‌منظور چابک سازی در تصمیم‌، تسهیل ارائه خدمات و کاهش هزینه‌ها همچنان جزء‌ مسائل اصلی اداره و راهبری کشور است. نیاز به ارتقاء تجربه کاربری مردم در دریافت خدمات دولتی در مقایسه با تجربه روزانه مردم در استفاده از خدمات و سکّوهای بخش‌ خصوصی که تکامل مستمری را در ایجاد تجربه کاربری بهتر ایجاد می‌کنند، بر پیچیدگی تحول بروکراسی سنتی و عجین شده با فرایندها و ماموریت دستگاه‌ّهای دولتی می‌افزاید. از طرفی تحول در بخش عمومی با تحول در بخش خصوصی تفاوت اساسی دارد، اقدامات نادقیق و تعجیل‌های بدون وجه در حذف بروکراسی، می‌تواند تاثیرات مخربی در راهبری دولت داشته باشد. هم‌اکنون حدود ۵۵ درصد خدمات شناسه‌دار دولت، الکترونیکی شده (‌با مجوز‌ها حدود ۷۷ درصد) و نزدیک ۱۴.۵ درصد هم به‌صورت هوشمند ارائه می‌شود در صورتی‌که هدف‌گذاری برای سال ۱۴۰۲، ارائه ۱۰۰ درصدی خدمات به‌صورت الکترونیکی و ۲۰ درصد به‌صورت هوشمند یعنی بدون دخالت انسانی و حذف استعلامات کاغذی بوده است. برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران در تلاش است مسیر جدیدی را برای تحول دولت راهبری کند. برنامه، میثاق ملی دستگاه‌های اجرایی – نظارتی برای هم‌گامی و هم‌نوایی تحول همه‌جانبه دولت است اما چگونه می‌توان با قطعیت به نتایج مورد انتظار برنامه دست یافت و مردم پس از پایان برنامه تجربه متفاوتی را احساس کنند؟

برنامه هفتم

بخش‌های مختلف برنامه به تحولات دستگاهی و تسهیل‌گری فضای کسب و کار پرداخته است. فصل ۱۳ به توسعه شبکه ملی اطلاعات و اقتصاد رقومی پرداخته و فصل ۲۳ برنامه به‌صورت ویژه به تغییر طرح و رفتار منش می‌پردازد. در فصل ۲۳، ماده ۱۰۵ تغییر ساختار و ماموریت و ارتقاء بهره‌وری دستگاه‌های اجرایی، ماده ۱۰۶ جذب، نگهداشت و ارتقاء نیروی انسانی و ماده ۱۰۷ به فرایندها و نحوه عملیات و تصمیم‌سازی دستگاه‌های اجرایی می‌پردازد. در ابتدای فصل ۲۳ و در ماده ۱۰۴، سنجه‌های عملکردی این فصل در بازطراحی، کاهش کارکنان، واگذاری وظایف به سطوح استانی و محلی، انجام معاملات الکترونیکی، ارائه خدمات به‌صورت الکترونیکی و بهبود شاخص دولت الکترونیکی، میزان تحقق برنامه را مشخص می‌کند.

جدول 1. فصل بیست و سوم و محورهای تحول دولت در برنامه

تشتت نهادی و برنامه‌ای

تحول (transformation)‌ به معنای دگرگونی ماهوی است  و تبدیل شدن شی‌ای به شی دیگر است. تمثیل تحول کرم به پروانه، گویای این نکته است که نمی‌توان تحول را بخشی دید، بلکه پروانه شدن به تحول بنیادین و همه‌جانبه نیاز دارد. در برنامه‌ریزی، تحول به نگاه کل‌گرایانه (holistic) نیاز است. البته در اجرا، بستگی به خط‌مشی‌ها و راه‌کنش‌ها اقدامات بخشی انجام می‌شود اما اقدامات باید در راستای تحقق هدف و دارای نقشه راه مشخص است.

برنامه هفتم از حیث برنامه‌ای علی رغم اقدامات مناسبی که در آن پیش‌بینی شده است، بعضا فاقد انسجام لازم است. این‌که  محمل تحول، دیجیتالی‌سازی امور است و قرار است این طرز تفکر در حل مسائل بکارگرفته شود، اما بخش‌های برنامه به یکدیگر لولا و متصل نشده‌اند. ارتباط مشخصی بین تحول دیجیتال و تغییر ساختار دستگاه‌های اجرایی، جذب، آموزش و انتقال نیروی انسانی و سایر موارد فصول برنامه وجود ندارد. علی رغم این‌که در بند ب ماده ۱۰۷ قانون برنامه به ایجاد ساختاری با عنوان «نوآوری، هوشمندسازی و امنیت» اشاره شده که جمع بین تحول اداری و فناوری اطلاعات است، اما در خود برنامه این انشقاق مشاهده می‌شود.

در تقسیم‌بندی نهادی نیز ناهماهنگی و از هم گسیختگی مشاهده می‌شود. نحوه هماهنگی (coordination)  دستگاه‌ها در طرح‌ریزی، اجرا و کنترل مشخص نیست. برنامه، اجرای مواد و بندها را دستگاه‌محور دنبال می‌کند در صورتی تحول موضوعی فرادستگاهی و فرا وزارت‌خانه‌ای است و باید در سطح دولت تعریف و راهبری شود.  هم‌نوا سازی (orchestration) دستگاه‌ها برای تحقق دولت متناسب با تحولات فناورانه ضروری است. نحوه ارتباط وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و سازمان اداری استخدامی باید به درستی تعریف شود. تناسب شورای عالی اداری با طرح‌ریزی‌های دیجیتال که موجب اصلاح و حذف ماموریت‌های دستگاه‌ها می‌شود باید به‌صورت نظام‌مند مشخص شود. وظایف کارگروه اقتصاد دیجیتال با وظایف شورای اجرایی فناوری اطلاعات که در اساسنامه شورا و قانون وظایف وزارت ارتباطات آمده است، هم‌پوشانی دارد و نیاز است در ریلی هم‌آهنگ و منسجم، موقعیت‌های تحولی کشور را راهبری کند.  از طرفی نقش سازمان برنامه و بودجه که نقش کلیدی در راهبری اقدامات تحولی دارد در این نگاشت نهادی مشخص نشده است.

در برنامه از آن‌جایی‌که برای تعامل‌پذیری قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی تصویب شده است، تشتتی در راهبری و تعامل‌پذیری داده وجود ندارد. در جای جای برنامه هر موقعیت قانون‌گذار لازم دانسته تبادل داده‌ای صورت گیرد قید رعایت قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی درج شده است و عملا انسجام خط‌مشی‌گذاری و تنظیم‌گری داده لحاظ شده است.

حکمرانی برای انسجام تحول هوشمند دولت

حکمرانی (راهبری،‌ حکمروایی و governance) به لحاظ کارکردی به معنای عام هدایت و کنترل است. حکمران با ابزارهای متنوع به سمت و جهت مشخص  هدایت‌گری می‌کند و با کنترل مستمر، از در مسیر بودن مطمئن می‌شود. حکمرانی در خوانش عصری آن هم‌آهنگ و هم‌نواسازی ذی‌نفعان یک مساله و موضوع مبتنی بر ارزش‌های اساسی و عمومی برای تحقق حداکثری منفعت عمومی و اهداف متعالی ملی است. این راهبری و هدایت‌گری نیازمند انسجام (Coherence) درونی خط‌مشی‌ها است. انسجام در بُعد کارکردی تمام مراحل راهبری از ترسیم ارزش‌ها، اکتشاف مبانی، طراحی فرایند، نتایج و اثرات را در بر می‌گیرد و انسجام نهادی به هم‌راستاسازی حوزه‌های تصمیم‌گیری و ایجاد حداکثر هم‌افزایی نهادی می‌پردازد. انسجام شاکله‌ی حکمرانی  را می‌سازد و متعین می‌کند. نوع مواجهه حکمرانی با مسائل عمومی را می‌توان در چهار سطح خط‌مشی‌گذاری، تنظیم‌گری، ارائه خدمت و تسهیل‌گری ( زیرساخت) طبقه‌بندی کرد. از طرفی ارزشیابی (Evaluation) محوری است که پیوند دهنده‌ی نوع مواجهه در حل مسائل عمومی برای حدکثرسازی منفعت عمومی و اکتساب ارزش‌های متعالی است.

نگارنده معتقد است برای ایجاد نظام حکمرانی اثربخش که آینده مد نظر سیاست‌های کلی برنامه و اهداف قانون‌گذار را برآورده سازد لازم است حداقل در دوسطح ایجاد شود. سطح اول انسجام درون برنامه را مبتنی بر عناصر نظام حکمرانی با مقرره‌های متناسب (آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مکمل)‌ به هم متصل کرد و در سطح دوم انسجام نهادی متناسب را برای حداکثرسازی کارکردها، نتایج و آثار مورد انتظار انجام داد.